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Abril 06, 2020

Proyecto de Ley Estado de Necesidad Pública

Febrero 11, 2020 0

Fundamentos jurídicos

¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE “NECESIDADES PÚBLICAS” EN ESE CONTEXTO?

Cuando hablamos de “necesidades” se está haciendo referencia a  situaciones donde se advierte un estado de carencia de bienes –materiales o inmateriales- que son indispensables para un mejor disfrute de los derechos esenciales que toda persona humana debe satisfacer, aún en un grado mínimo imprescindible para que sea más digna su existencia. Son necesidades de primera categoría, en el sentido que no se puede prescindir de ellas si no lo es con consecuencias gravosas para quien se encuentra en ese estado: la alimentación, el cuidado de la salud, la seguridad, el acceso a la educación.

Y esas necesidades se transforman en “públicas” cuando corresponde al Estado satisfacerlas. Es decir, que más allá de la responsabilidad que cada uno de los ciudadanos tiene frente a determinadas circunstancias, es la sociedad en su conjunto, a través del Estado, la que tiene que hacer uso de los mecanismos legales necesarios a los fines de neutralizar o amortiguar los efectos negativos que producen dichas circunstancias, ya que éstas no sólo afectan a individuos determinados, sino a la sociedad en su conjunto, generando una situación de grave riesgo social.

Enfrentarse adecuadamente a esas necesidades reclamadas por la población, no es ya una prerrogativa de las autoridades públicas, o algo que pueden elegir hacer o no, sino una obligación que se encuentra en el núcleo mismo de su razón de ser. Cuando se habla de la “doctrina de la necesidad”, se quiere referir la ubicación de ciertos hechos sociales, políticos o económicos, como tales en el ámbito jurídico, y su capacidad para transformar transitoriamente el derecho producido normalmente por acto de voluntad del Estado: por decirlo de algún modo, la necesidad demanda una respuesta del estado, y del derecho. 

¿POR QUÉ PARA SUPERAR ESTA CIRCUNSTANCIA  SE DEBE RECURRIR A MEDIDAS EXTRAORDINARIAS, NO BASTA CON LAS MEDIDAS HABITUALES?

Porque cuando se configuran situaciones extraordinarias, se deben poner en marcha diferentes medidas que se ejercen de un modo más enérgico que en épocas de normalidad. En una circunstancia de necesidad pública, jurídicamente se admite que las autoridades constituidas adopten medidas adecuadas y temporales para resolverlas, porque se configura una situación que hace inutilizable los medios e instrumentos del derecho ordinario.

Una situación excepcional no puede juzgarse con los criterios normales, y el ordenamiento jurídico presupone, esencialmente, la normalidad. El ordenamiento general es apto para disciplinar situaciones normales, pero no para las que se siguen de situaciones excepcionales. Se impone, por lo tanto, la suspensión e inclusive la modificación del derecho ordinario en la medida que resulte inconciliable con la necesidad que se vive.

La Corte nacional ha dicho en reiteradas oportunidades que estos remedios enérgicos y extraordinarios, motivados en necesidades públicas apremiantes, están destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere, dando prioridad a las exigencias del bien común, aunque tratando siempre de lograr un equilibrio razonable entre los derechos y garantìas individuales y el bienestar público de la sociedad en su conjunto.

¿EN QUÉ CONSISTEN ESAS MEDIDAS? ¿ES CORRECTO HABLAR DE “SUPERPODERES” O “FACULTADES EXTRAORDINARIAS”? ¿SE VE AFECTADA LA DIVISIÓN DE PODERES?

La medidas legales extraordinarias que se toman para superar las necesidades públicas no afectan la esencia del derecho de propiedad ni se altera su sustancia, sino que sólo modifican su modo de ejercerlo.

En ese aspecto, ante momentos de perturbación social y económica como los que se viven, y en otras situaciones semejantes de emergencia, y ante la urgencia de atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad, pero siempre dentro de los límites que marcan la Constitución y las leyes.  Se constituye como una suerte de “poder de policía agravado por las circunstancias” que conduce a la sanción de  normas especiales, cuyos requisitos son la temporalidad, la proporcionalidad y la generalidad.

Es decir que cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige del órgano legislativo la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, éste puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. Se trata de no privar al Estado de adoptar medidas de gobierno que juzgue útiles para llevar un alivio a la comunidad, imponiendo limitaciones por la necesidad de atender o superar una situación de crisis. 

Y es oportuna la pregunta respecto a si el proyecto viola o no la división y separación de los poderes del Estado provincial, o si el Ejecutivo a través del mismo está pretendiendo gozar de facultades extraordinarias, o como se dice vulgarmente, “superpoderes”.

De los textos propuestos en el proyecto no surge nada parecido a eso, ni es la intención: el Poder Ejecutivo no pretende en modo alguno que las contrataciones públicas derivadas del estado de necesidad pública que se declara sean realizadas en forma directa y sin garantizar, en la medida que las condiciones del mercado lo permitan, la libre concurrencia de oferentes o la pluralidad de los mismos, para obtener condiciones más ventajosas de contratación para el Estado provincial. 

De allí que en esos casos se haga expresa referencia a la necesidad de respetar las disposiciones legales y reglamentarias que así lo establecen, y resulten aplicables a la excepción invocada en cada caso; disposiciones que establecen procedimientos abreviados de contratación, como el pedido de al menos tres (3) cotizaciones, o la conformación de listas breves de invitados, y exigen acreditar, aun cuando se contrate con organismos públicos, la probada conveniencia de sus ofertas sobre la media del mercado, o los antecedentes destacados en el rubro. 

Del mismo modo, tampoco se contemplan procedimientos especiales o de excepción para la intervención que corresponde al Tribunal de Cuentas de la Provincia en el control de legalidad de los decisorios, tal como en su momento sí se dispusieran por la Ley de Emergencia en Seguridad 13297, sancionada en el año 2012. Lo que se busca simplemente es la celeridad en la obtención de los medios materiales y técnicos que permitan conjurar la situación de necesidad pública declarada; sin soslayar los controles establecidos por las normas vigentes, tendientes a verificar el correcto uso de los recursos públicos y la transparencia de los procedimientos de contratación del Estado.

¿SON CONSTITUCIONALES ESTAS MEDIDAS?

Si bien no le corresponde decir eso al Poder Ejecutivo sino a la Justicia, la Corte nacional desde el año 1922 ha sostenido la constitucionalidad de las leyes que se dictaron para superar situaciones excepcionales.

Así ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos siempre que no se altere la subsistencia de éstos, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole. En estos casos, el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías que contiene la Constitución, toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios.  

En esencia se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías, corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación estatal. 

En este aspecto, resulta adecuado recordar la Constitución Provincial cuando indica en su artículo 16 que “el individuo tiene deberes hacia la comunidad”; y que “en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades puede quedar sometido a las limitaciones establecidas por la ley exclusivamente, necesarias para asegurar el respeto de los derechos y libertades ajenas y satisfacer las justas exigencias de la moral y el orden público y el bienestar general”.

Por otro lado, lo que el proyecto hace no es soslayar la Constitución, sino ponerla en marcha, aplicarla, por ejemplo en el caso de las operaciones de crédito público o endeudamiento para las que se solicita autorización, para que las políticas públicas que exige el estado de necesidad pública tengan financiamiento.

En ese caso no se hace más que dar cumplimiento al artículo 55 de la Constitución de la provincia y los correlativos artículos de la Ley 12.510 de Administración, Eficiencia y Control del Estado, que exigen la intervención del órgano legislativo para contraer endeudamiento. No hay delegación de facultades del Poder legislativo al Gobernador, ni se le otorgan -ni las pide- facultades para hacer las leyes, sino un pedido de autorización concreta, para que éste haga algo, que las normas mencionadas dicen que debe ser autorizado por la Legislatura; haya o no estado de necesidad pública.    

Esto está muy claro en el caso de la seguridad, donde el mensaje del Ejecutivo que acompaña al proyecto distingue claramente aquellas facultades transitorias que solicita mientras dure el estado de necesidad pública (que necesariamente debe ser acotado en el tiempo), de los proyectos de ley que hacen al funcionamiento y organización de la fuerza policial o el sistema de seguridad provincial, que serán remitidos oportunamente. 

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